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挖掘内部潜力走出基层法院“人少案多”的困境
作者:金钟德 王静  发布时间:2008-12-30 08:40:09 打印 字号: | |
  “人少案多”是基层法院一个老生常谈的话题。近年来,很多基层法院“人少案多”的呼声越来越高,并把它作为困扰、制约基层法院发展的首要难题,尤其是2002年实行司法考试以来,初任法官任命必须通过司法考试这唯一途径,基层法院法官数量因此得不到有效增加,尤其是不发达地区的基层法院。而随着社会经济发展,社会矛盾凸显,群众法律意识提高,诉讼到法院的案件逐年增加,加之法院编制的紧张,都导致了“人少案多”这一问题的产生。

  一、基层法院“人少案多”的客观现状

  作为一个工作在基层法院的干警,我们常常对身边法官的办案情况深临其境,也常常听到法官这样那样的满腹牢骚:“案子都办不过来,哪有时间写调研”、“哪有时间做节目”、“哪有时间学习”,等等诸如此类的话,当然也是一个基层法院把其作为滞约自身发展的一个耳熟能详、极其严峻的理由。应该承认,这个问题某种程度上确实客观存在,多多少少给基层法院带来很多困惑,其本身反映了一个基本的现象:那就是许多法院特别是大部分基层法院案件逐年增加,法官不堪重负,疲于应命,除了办案,没有更多的时间和精力去做与办案“无关”的事情。

  在这里,我们以延吉市法院为例,延吉市法院现有司法专项行政编制100人。工勤事业编制13人,大学生事业编制3人。在116名各类编制人员中,具有法官资格的67人,直接工作在一线的审判员、执行员48人,聘用合同制人员55人。近年来,延吉市法院受理的案件数量逐年增加,案件数量特别是民商事案件呈上升趋势,以2007年为例,延吉市法院受理各类案件8871件,结案7367件,人均结案76.37件,其中法官人均年审执结案件117件,一线审判员、执行员人均结案159件。其他基层法院也存在类似的情形。这样的工作压力下,法官工作压力大,精神压力大,常常加班加点办案,碰上个别案件当事人无理缠诉闹访,更是身心力竭。

  二、从基层法院现实情况分析“人少案多”的困惑

  在这里,我们抛开法官个体素质差异对办案的影响,从基层法院内部管理、办案力量分配以及一些外部原因等方面分析“人少案多”这一客观现实。

首先,法院资源配置不尽合理,法官没有用尽其用。以延吉市法院为例,延吉市法院现有法官资格的67人,其中工作在一线的45人,那么还有22名具有法官资格的干警在从事其他工作。抛开8名领导,至少还有14名法官在从事其他综合性工作。如果把这部分人充实到一线办案,一线审判员、执行员就达到59人,一线办案人员人均结案就由159件降至125件,人均结案减少34件,这是一个不小的数字。其他基层法院也都存在类似的情形,岗位、人员安排不尽合理,没有充分考虑审判力量的合理分配,法官并没有完全充实到审判一线,在从事一些综合性的工作,如信访、审判管理、人事、后勤、纪检监察等。另外,还有一些提前离开中层岗位的法官,并没有被安排到审判或执行岗位,而是在从事一些综合性或者辅助性的工作,这部分人数量并不少,本身他们已经从事几十年审判或执行工作,工作经验极其丰富,把这部分人安排到综合性工作岗位,既发挥不了他们应有的作用,又影响其工作积极性。如何充分发挥、统筹安排这部分人的力量,也是我们应该深刻思考的问题。

  其次,工作效率低下影响了办案效率。科学、系统的时间管理和合理的工作安排有利于提高工作效率。个别法官不懂得科学管理时间,工作安排存在很多不合理之处,工作起来“眉毛胡子一把抓”,不分轻重缓急,杂乱无序,这都影响了工作效率的提高。其实,法官有很多时间是可以节省下来的。比如说开庭记录,由于书记员记录速度跟不上,或者语言组织能力不强,往往是在当事人发表观点后法官再用自己的话总结一次或者复述当事人的观点后,书记员再根据法官整理后的语言记录下来。这样,法官本来一个小时开完的庭,却往往需要一个半小时甚至两个小时,试想,每个法官几乎每天都要开上一至两个庭,如果书记员记录速度能跟得上,可以节省下一大块时间。

  第三,法官工作的积极性还没有充分调动起来。作为一名法官,他从事的一份光荣、神圣、威严的工作,评判人间是与非、对与错,事关人的生命、自由、权利。然而,现实中,法官本身没有把自己工作看得如何神圣伟大,社会也没有给予法官应有的评价和待遇,这些导致部分法官常常以一个平常普通人的标准对待、要求自己,社会对他的待遇并没有因为他是一名法官而与其他的公务员有所不同。比如说,法官职级待遇很难落实,法官津贴的发放也一波三折。在这样的状态下,法官的工作态度难免消极应付。假如法官的积极性提高了,他的工作效率必然会得到提高。按照法官法规定,法官的产生方式、任命、履行职务都与公务员有所不同,并因为上述不同决定法官无论在社会地位还是在各种待遇方面都应该有着较优越的条件,但在现实中,法官的这种职业优越感、崇高感并没有充分体现出来,在某些方面甚至公务员的待遇明显优于法官。另一方面讲,公务员法将法官纳入公务员范畴,明显有悖于法官职业的特性和法官角色的科学定位,这种泛公务员的立法倾向不利于法官制度的改革。彰显法官职业特殊的司法属性,将法官与行政系统的公务员区别开来,并且赋予法官职业稳定、可靠、优厚的待遇,是司法改革必须解决的重要问题。

  第四,当地有关部门安排法官的业外活动较多,法官很难独善其身专心办案。近年来,地方政府有关部门开展的各类活动较多,往往要求法院派多少人参加,多则全院干警,少则几十人,而且是必须参加。这样,法官本来已经排期开庭的时间只能以后再安排,不仅当事人埋怨不满牢骚满腹,法官审理案件的期限也被无故拖延。另外,地方政府将基层法院视为其地方部门之一,法官也被按照党政系统的干部管理和调遣,每逢地方党委政府有什么“中心工作”,都要按惯例从法院抽调法官参加与审判活动没有多少关联的“中心工作”。

  三、挖掘内部潜力应对“人少案多”的困惑

  基层法院“人少案多”的确客观存在且刻不容缓。但凡事都要一分为二,只要找对路径,矛盾总是有办法解决的。鲁迅先生可以“把别人喝咖啡的时间都用在写作上”,我们完全可以通过有效的管理来走出“人少案多”的困境。

  在笔者看来,“人少案多”还算不上一个科学的命题,因为它缺乏一个可靠的参照标准。多少编制算“人少”?多少案件算“案多”?这个问题没有答案。我想很多人都是对比过去、对比其他地方的人均办案数而发出的感慨,所以,剖析之前还是看看实例:2005年,北京市朝阳区法院受理案件5.1万,当年一线审判员年人均结案293件,而到去年今年,人均结案超过300件应该不成问题。有人可以说,北京法院法官的法律素质高,300件对他们来说不成问题。但试想,一个法官平均一年办300件案件,除去周末、节假日,平均不到一天就要办结一个案件,即使这个法官素质再高,如果没有工作积极性、工作效率低下,没有法院内部有效的人员管理机制,也很难实现。我想,在这种情况下,越是人少案多,越要通过理论研究来分析原因寻求对策,越要在这样艰难的困境下寻求变数。在大批量增加法官数量难能实现的情况下,解决矛盾的基本路径还是要着眼于内部挖潜。这样我们就必须弄清:人手紧张的背后有没有办案力量分配不合理的问题?疲于应付的背后有没有效率不高的问题?办理同类案件其他地方有没有更好的经验可以参照?通过这样的实证分析,找到矛盾的突破口,从而在取长补短中寻求应急之策。

  首先,整合办案力量,充分利用现有审判资源,人尽其才。法院管理是一项科学的、系统的工作,不仅仅涉及到人财物的有效管理,成功的法院管理体现在法院有一套科学的管理机制,能够有效通过管理手段作用于法官日常工作的管理,直接体现在对办案的影响上。在现有人员难以满足审判工作需要的情况下,要改变思路,创新方法,根据工作量、工作压力和审判、执行规律,优化和整合资源,结合审判人员的业务专长、年龄状况、工作经验、气质特点和岗位需要等,将年富力强、经验丰富的人员充实到审判、执行一线。特别是在一些非业务的综合部门,尽力安排没有审判资格的干警担当此种工作。撤销、合并一些综合部门,或者安排一些干警在一些工作量不是很大部门兼职,也可以节省一部分办案力量。对于提前离开中层岗位的同志,尽力安排到业务部门办案。

  其次,提高工作效率,不留死角。一是要塑造公平、竞争、有序的工作环境。在这样的工作环境下,能够最大限度地发挥每个人的才华、特长、能力,每个人都热爱这个工作,并愿意为这份工作做出自我牺牲,他们忘我工作,心情愉悦,团结协作,积极进取。而当前,法院的工作环境离这个状态还相距甚远,需要我们不断改进。二是要提高法官的工作积极性。法官的工作积极性来源于何处?如工资、待遇、社会评价、职业崇高感等等。从本质上讲,法官的职业应该无尚光荣,然而,现实中,法官职业的荣誉感、优越感由于当前的司法体制机制、法院内部管理、社会地位而被淡化,他们与其他的国家公务员没有什么实质上的区别,除了所承担的工作内容以外。法官工作效率上不来,很大程度还与法官的工作态度、责任心有关,要想方设法提高法官的工资待遇、职级待遇,提高他们的社会地位。三是要通过审判方式改革推动工作效率的提高。法院工作不能停滞不前,不能只按照法律的条条框框和原有的习惯照搬不动,要敢于转变理念,敢于改革,大胆创新,有所突破,将其他法院一些好的改革措施吸纳进来,或者本身突破现有程序创造一些举措。比如说刑事证据开示制度的应用,有效节省了庭审时间。再比如实施法官助理制度,由法官助理完成案件的一些辅助性工作,将法官从繁杂琐碎的工作中脱离出来,专心办案,能极大提高工作效率。四是要加强书记员的培训工作,提高打字速度和汉语言组织能力,提高庭审速度。

  第三,鼓励干警参加司法考试。司法考试作为初任法官的唯一途径,为增加法官数量,最有效的办法是鼓励院内干警参加并通过司法考试。但司法考试通过率极低,没有一定的法学基础和学习毅力很难通过。一般来说,每个基层法院都有很大一部分干警没有通过司法考试而具备法官资格,如何挖掘出来这部分人的潜力,鼓励他们参加司法考试,为他们创造参加司法考试的条件、环境,对于解决基层法院“人少案多”问题是最为根本有效的办法。

  第四,改革法官等级化制度。法官有行政级别制度和法官等级制度两种,在行政级别待遇上,并没有脱离各个行业各个部门所特有的行政级别的束缚,即使是法官等级等制度,在实际的操作中仍然是根据官职高低、工龄长短来确定一个法官的级别,而不是按照一个法官的能力、本领定论。而且,一名法官的行政级别待遇明显高于法官等级待遇,这样,一名法官从庭长、副庭长岗位上下来后,随之失去的是其行政级别待遇,仅剩法官等级待遇,而这种等级待遇明显过低,且各个级别的法官之间的待遇差距很小,没有体现出法官等级制度对法官个体工作情况的影响,这样,一个从领导岗位走下来后的法官,其工作积极性必然要随着这些级别、等级、制度而降低。当前情况看,法官行政级别待遇明显高于法官等级待遇。我们要勇于改革现有的法官等级待遇制度,弱化行政级别待遇,强化法官等级待遇,拉开等级待遇距离,尝试一线法官才享受法官等级待遇。

  人民法院工作终究要走向科学发展的方向,运用现代化的科技手段、科学的管理机制、良性的人才运作模式,必定会带动工作效率的大幅度提高,繁重的工作量也必将得到缓解,靠人的数量去解决案件多的困惑,终究不是科学之策,在这方面,我们要从现有环境、条件出发,依靠科学发展的手段去解决案件多带来的诸多困惑。(作者单位:吉林省延吉市人民法院)
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